Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: Conflictos jurídicos y medios de defensa

Introducción

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) constituye un mecanismo jurídico mediante el cuál se estructura la distribución de competencias tributarias entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, con el propósito de evitar la doble o múltiple tributación, coordinar el sistema tributario federal, establecer las participaciones federales a estados, definir los mecanismos de distribución de participaciones y fijar las bases de la colaboración administrativa.

El fundamento constitucional de la coordinación fiscal se encuentra principalmente en los artículos 31 fracción IV, 73 fracción XXIX, 115, 116 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen las bases del sistema tributario nacional, la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia fiscal federal y la distribución competencial entre los distintos órdenes de gobierno.

A partir de dichos preceptos se expidió la Ley de Coordinación Fiscal vigente desde 1978, ordenamiento que regula el funcionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y establece los mecanismos mediante los cuales las entidades federativas pueden adherirse al sistema mediante convenios celebrados con la Federación.

Es así que, los instrumentos centrales del sistema son los convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, mediante los cuales las entidades federativas se comprometen a abstenerse de establecer ciertos impuestos locales que graven las mismas bases que los impuestos federales participables y a realizar funciones de fiscalización, recaudación y administración de impuestos federales a cambio de recibir participaciones federales.

Base de la colaboración administrativa en materia fiscal federal.

Naturaleza jurídica de las autoridades locales	Impugnación de actos de colaboración	Normatividad
Las autoridades locales (estatales y municipales) serán consideradas como federales en el ejercicio de las facultades previstas en los convenios.	En contra de los actos realizados al amparo de los convenios solo procederán los recursos y medios de defensa previstos en la legislación federal.	La SHCP se reserva las facultades normativas y de interpretación de las disposiciones fiscales.

Como resumen de lo anterior, podemos afirmar que los estados adheridos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (actualmente todos), pueden celebrar Convenios de Colaboración Administrativa (actualmente todos también) para la administración de impuestos federales coordinados, en virtud de los cuales podrán ejercer algunas funciones en administración tributarias en impuestos federales. De esta forma, los detalles particulares a que se sujetará la colaboración administrativa quedarán delimitados a los términos que se establezcan de manera particular al suscribirse cada convenio, siendo por tanto necesario recurrir al contenido de los convenios para determinar específicamente sus alcances y limitaciones.

Antecedente histórico y contexto actual

En efecto, dada la expedición de la Ley de Coordinación fiscal, así como la implementación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y la respectiva suscripción de convenios de adhesión al SNCF y suscripción de convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal, las autoridades fiscales de los estados asumieron un conjunto de nuevas atribuciones de fiscalización, recaudación y administración de los denominados impuestos “coordinados” (IVA, ISR, IEPS, ISAN, entre otros).

Conforme a lo anterior, se torna relevante el tema de la distribución de competencias tributarias entre niveles de gobierno, toda vez que dicha distribución no ha sido del todo clara en nuestro texto constitucional, tal como no lo ha sido en los textos constitucionales de otros países federales, toda vez que pareciera ser una problemática inherente a todos los sistemas políticos federalistas, en virtud de la complejidad técnica y conceptual que una delimitación tajante representaría.

Recientemente se agudizaron a nivel nacional una serie de tensiones entre algunas entidades federativas (altamente productivas) y el gobierno federal, se revivió un conflicto histórico que inició una vez consumada la Independencia de México, la decisión de instaurar el federalismo o el centralismo. Finalmente sabemos que la constitución vigente establece el federalismo como sistema de gobierno, sin embargo, desde una perspectiva tributaria, el modelo que actualmente prevalece, por la forma en que la federación recauda los impuestos que generan los estados y la manera en que la federación entrega los recursos a través de las participaciones y aportaciones, es la de un sistema centralista, lo que vulnera la soberanía de las entidades federativas.

En otras palabras, las entidades que menos aportan son las entidades que mas recursos reciben de la federación, asimismo estas entidades resultaron ser las peor evaluadas por el índice de competitividad estatal, lo cual revela que, a pesar de la entrega de recursos de manera abundante y reiterada por parte del Gobierno Federal, estos estados no han podido salir del estancamiento en el que se encuentran, provocando una alta dependencia a los recursos que otorga la Federación, concediendo lógicamente, más poder al gobierno central y quebrantando la finalidad de la República Representativa y Democrática conformada por estados libres, soberanos y unidos por un pacto federal.

En el contexto del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, pueden coexistir dos planos de defensa jurídica, derivados de conflictos entre la Federación y entidades federativas y conflictos entre autoridad fiscal y contribuyente.

Casos de afectación a la Federación

Dentro del marco de la coordinación fiscal pueden generarse situaciones que afecten los intereses del fisco federal, por ejemplo:

• Incumplimiento de los convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal por parte de la entidad federativa.

• Ejercicio indebido de las facultades delegadas, como la determinación incorrecta de créditos fiscales.

• Retención indebida o manejo irregular de los ingresos recaudados por impuestos federales coordinados.

• Creación de impuestos locales que contravienen los compromisos de adhesión al sistema, lo que puede afectar la armonización tributaria generando una desleal competencia con los demás estados que sí se ajustan a la coordinación fiscal.

En estos casos, la Federación puede adoptar medidas correctivas, entre ellas la modificación, suspensión y terminación de convenios, así como ajustes en la distribución de participaciones federales que pueden incluir devoluciones de participaciones por parte de las entidades federativas, para ello la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, puede iniciar verificaciones a las autoridades fiscales estatales con el fin de comprobar el cabal cumplimiento del convenio de colaboración y en general de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, pudiéramos pensar que estas revisiones por parte de la Federación a los Estados no ocurren, pero vemos en la práctica que si suceden, tal como es el caso, por ejemplo, de Sinaloa, que 2021, fue revisado por la Unidad de Coordinación lo cual derivó la resolución definitiva donde se confirmaron diversos incumplimientos al convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal.

Casos de afectación a contribuyentes particulares

El ejercicio de facultades fiscales por parte de autoridades estatales en virtud de la coordinación fiscal también puede afectar los contribuyentes. Entre los supuestos más frecuentes destacan:

• Determinación indebida de créditos fiscales federales, por parte de autoridades estatales actuando en funciones federales delegadas.

• Multas o sanciones administrativas improcedentes derivadas de facultades de comprobación de impuestos federales coordinados.

• Embargos o actos de ejecución ilegales dentro del procedimiento administrativo de ejecución.

• Duplicidad de actos de autoridad derivados de la intervención tanto de autoridades federales como estatales.

Estas situaciones pueden traducirse en violaciones a los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad tributaria.

Medios de defensa en el sistema de coordinación fiscal.

Cuando los contribuyentes resulten afectados por actos de autoridad derivados de la aplicación del sistema de coordinación fiscal o del ejercicio de facultades delegadas, el orden jurídico mexicano establece diversos medios de defensa administrativos y jurisdiccionales.

Recursos administrativos: recurso de revocación y recurso de inconformidad.

En materia fiscal federal, el medio de defensa administrativo ordinario es el recurso de revocación previsto en el Código Fiscal de la Federación (Artículo 116 – Artículo 128). Este recurso procede contra actos definitivos de autoridades fiscales, tales como determinación de créditos fiscales, multas y/o actos dentro del procedimiento administrativo de ejecución.

El recurso de revocación puede interponerse dentro del plazo de treinta días hábiles contados a partir de que surta efectos la notificación del acto impugnado. Es importante mencionar que el recurso de revocación es optativo, ya que el contribuyente puede elegir entre interponer dicho recurso o acudir directamente al juicio contencioso administrativo.

Particularmente, tratándose de incumplimiento a las disposiciones del SNCF, las personas contribuyentes que resulten afectadas pueden optar por el medio de defensa administrativo denominado recurso de inconformidad, previsto en la Ley de Coordinación Fiscal (Artículo 11-A). Este recurso se presenta ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento, o en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda.

El Recurso de Inconformidad, procede cuando exista incumplimiento a las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, lo que puede implicar violaciones a:

• La Ley de Coordinación Fiscal

• Los convenios de adhesión al SNCF.

• Los convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal.

La resolución podrá ordenar a la Tesorería de la Federación, la devolución de las cantidades indebidamente cobradas, con cargo a las participaciones de la entidad. La resolución podrá ser impugnada por los promoventes del recurso ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Diferencia recurso de inconformidad con el recurso de revocación

A pesar de que el recurso de inconformidad puede ser promovido por particulares, su naturaleza jurídica es distinta del recurso de revocación previsto en el Código Fiscal de la Federación.

Recurso	Recurso de inconformidad	Recurso de revocación
Fundamento	Ley de Coordinación Fiscal	Código Fiscal de la Federación
Objeto	Incumplimiento del SNCF	Actos fiscales individuales
Autoridad	Secretaría de Hacienda	Autoridad fiscal federal emisora
Naturaleza	Control del sistema de coordinación	Control de legalidad del acto administrativo

Juicio Contencioso Administrativo

El medio jurisdiccional ordinario para impugnar actos fiscales federales, es el juicio contencioso administrativo, regulado en la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, el cual se tramita ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Este juicio procede contra resoluciones definitivas emitidas por autoridades fiscales federales o en su caso, por autoridades fiscales estatales que actúen en ejercicio y funciones delegadas por la Federación (En coordinación fiscal).

Juicio Constitucional de Amparo

Adicionalmente, el sistema jurídico mexicano, contempla diversos medios de control constitucional, entre los cuales se encuentra el juicio de amparo, previsto en los artículos 103 y 107 de la Constitución y regulado por la Ley de Amparo. El juicio de amparo, puede proceder en distintos supuestos en el contexto del sistema de coordinación fiscal. En amparo indirecto procede contra leyes fiscales que se consideren inconstitucionales, actos de autoridad que no admitan defensa ordinaria y actos dentro de procedimientos administrativos que causan perjuicio irreparable o de difícil reparación. En amparo directo procede contra sentencias definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio, emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Conclusiones

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal representa uno de los pilares del federalismo fiscal mexicano, ya que permite armonizar el ejercicio de las potestades tributarias entre la Federación y las entidades federativas, evitando la doble tributación y garantizando una distribución equitativa de los ingresos públicos.

No obstante, la delegación de facultades fiscales a las entidades federativas mediante convenios de colaboración administrativa puede generar conflictos jurídicos, tanto entre los distintos órdenes de gobierno como en los derechos de los contribuyentes.

En particular, los contribuyentes pueden verse afectados por actos administrativos derivados de facultades de fiscalización, determinación de créditos fiscales o ejecución de cobros, por lo que el orden jurídico establece un sistema de medios de defensa escalonado, que comprende el recurso de revocación, el recurso de inconformidad de la Ley de Coordinación Fiscal, el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y, en su caso, el juicio constitucional de amparo.

La correcta utilización de estos mecanismos permite salvaguardar los principios de legalidad, seguridad jurídica y justicia tributaria, garantizando que el ejercicio de la potestad fiscal del Gobierno se realice dentro del marco constitucional y legal vigente, en GPF Asesoría de Negocios nos interesa que se mantenga protegido y a la vanguardia en las prácticas recomendadas para los negocios, por ello estamos a su disposición para apoyarle en cualquier situación legal o comercial que se encuentre ya se con referencia a este tema o cualquier otro, agradecemos su valiosa atención y le invitamos a seguir leyendo nuestros artículos!

Autor Lic. Luis Garcia